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環境監測監察垂直管理 地方、專家分別怎么說？
發布時間：2016-11-05
來源(yuan)：
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盡管呼吁多年，有過討論，也有過爭議，但是，當省以下監察執法垂直管理真的來了，還是有不少人感到了意外。十八屆五中全會公報提出，國家將實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這一改革也成了這幾日環保人士、專家學者們熱議的話題。
地(di)方怎么說?
一位基層環境監察執法人員告訴記者，環境監察執法工作能放到五中全會公報中，體現了中央對環境監察工作的高度關心和重視，基層環境監察執法人員很受鼓舞，對做好環境監察工作充滿信心。
江蘇省環保廳蘇中督查中心主任戴明忠表示，屬地化管理的環境監察執法模式存在諸多缺點，比如在現實監管執法過程中容易受到干擾，缺乏獨立性等，執法不嚴、違法不究的情況大量存在。省以下監察執法垂直管理，為獨立、公正地開展環境監管執法，實行最嚴格的環保制度，提供了制度保障。
“去掉監測監察，環保局只剩下8個編制了，下一步工作怎么開展?”華東某縣級環保機構負責人疑惑道，為什么不是行政機構垂直呢?
監測相對獨立，垂直管理相對成熟，而環境執法是一項綜合性工作，環境執法權分散于各相關兄弟部門，例如在實施新環保法中，查封扣押等行政強制措施實施的保障、行政拘留等行政處罰的執行、環境違法犯罪的查處和行政處罰的強制執行，都離不開本地司法機關的協助，環境監察執法需要各級各部門共同參與才能完成。在垂直管理的同時，橫向聯合執法如何實現，需要思考。有基層環保人員建議。
這次垂直管理是指事權上的垂直，還是說“隊伍”都統一管理了，不少人在討論這樣的問題。
有基層環保人員認為，垂直管理是好事啊，特別對企業來說，以前有些地方可能存在重復執法、多頭執法，垂直管理既能減輕企業負擔，還能更有效地統籌調配人財物等方面資源，提高隊伍專業性和執行力。不過，對環保機構來說，本來地方環境監管力量就很薄弱，一下子沒有了眼睛(監測)，又少了腿(監察執法)，新環保法要求縣級以上環保部門對本行政區域環保工作實施統一監管管理，下一步該怎么管?需要進一步理順。
此外，省以下監察執法垂直的話，是不是首先要剝離其承擔的其他職責給機關?因為到了區縣一級，監察人員還承擔了應急、信訪投訴受理等工作。
江蘇省常州市濱江經濟開發區環安局局長孫國棟認為，省以下監察執法垂直管理是我國經濟社會發展到了新的階段，為積極應對和滿足當前我國公眾普遍對優良生態環境迫切需求而開啟最嚴格環保監管模式的主要保障，保障和改善區域環境質量成了環保部門存在的核心價值，可以更好地體現和確立政府著力改善環境的公信力，相對增強環保工作的保障能力，也有利于專業人員的集聚，使環保監管隊伍更具專業化和職業化素養。
不過，實現省以下環保機構監察執法垂直管理，在法律體制和行政管理體制上仍然需要進一步完善：一是環境監察機構在法律地位上是受縣級以上人民政府環境保護主管部門委托;二是《關于加強環境監管執法的通知》明確“縣級以上地方政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任”，垂直以后當地政府在環境監察執法工作所應承擔的責任需要進一步理順。一位基層監察執法人員認為。
專家(jia)怎么(me)看?
“這是中央強化環境執法，打破地方保護主義的一個信號。”國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東在接受本報記者采訪時表示，中央的這一安排既是順應十八大以來整體改革的思路，也是實現“十三五”經濟社會發展目標的必然要求。
黨的十八大首次提出全面建成小康社會，五中全會公報提出了全面建成小康社會新的目標要求，“生態環境質量總體改善”位列其中。
環境保護部部長陳吉寧曾在不同場合多次強調，“生態環境已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。”日前召開的環境保護部傳達學習黨的十八屆五中全會部黨組擴大會上，陳吉寧部長再次強調，要深刻認識全面建成小康社會目標下完成生態環境保護任務的緊迫性和艱巨性。
改善生態環境質量，需要嚴格的法律制度，更依賴嚴格執法。
然而，當前在地方政府經濟增長沖動下，如不改革環境執法體制機制，環境執法難問題很難有所突破。例如有學者就提出，新環保法實施后，對地方政府的約束力究竟幾何，尚有待觀察。
還有兩個佐證是，按照國務院要求，當前各地都在清理阻礙環境監管執法的“土政策”，雖沒有具體統計數字，但是就各地目前的公開報道看，仍較為可觀。有研究此問題的專家告訴記者，更有甚者，有些地方還在這邊清理那邊制定;另外，有地方環境資源審判庭的人士也向記者抱怨，除了執法取證不過關外，地方保護也是他們面臨無案可審的重要原因。
一直以來，地方環保部門都是實行地方政府和上級環保部門的“雙重領導”。環保監察隊伍從省到縣(市)分別為環境監察總隊、環境監察支隊和各區、縣(市)環境監察大隊，這“三隊”之間存在著上級對下級的業務指導關系，但各自的人財物則歸屬所在的環保局機關。在現行的環保系統中，省環保廳對市環保局有業務指導關系，但市環保局的人財物則屬市政府管理。
“現在人財物都是由地方政府配給，環境監察不過是地方政府的一把劍，需要的時候就拿出來砍砍，不需要的時候就收在倉庫里。”一位基層監察執法人員這么形象地比喻了一番。
中國社科院學部委員汪同三、國家信息中心預測部首席經濟師王遠鴻近日做客人民網強國論壇時，也都對“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”予以了肯定。
王遠鴻表示：“中國實現真正綠色發展的路還很長，把垂直管理作為一個契機和起點，將會取得比較好的效果。”
汪同三提到：“垂直管理是一個很重要的措施，也是一個進步，希望通過這個措施的執行，減輕先污染的程度，降低后治理的成本。”
還有學者提到十八大報告提出深化行政體制改革。近年以簡政放權為重點的行政審批制度改革和商事登記制度改革取得了不小成績，但是從一個階段的實踐看，現行執法體制卻不能很好適應這種轉變，環境執法領域也是如此。為此，十八屆三中全會要求“深化行政執法體制改革”，還明確提出“獨立進行環境監管和行政執法”，這些都是此次改革的基礎。
實踐(jian)怎么樣?
去年的十八屆四中全會提出，探索省以下地方審計機關人財物統一管理這一新要求。
而往上追溯，由于假貨盛行，食品安全問題突出，1998年11月24日，國務院辦公廳批轉了《國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，由此開啟工商部門省以下垂直管理模式。
1999年以來，包括質監、國土、藥監部門都實施省級以下垂直管理模式。這也說明環境問題已經到了影響國計民生的地步，必須要引起高度重視，采取更強勢手段執法。
時間轉眼到了2011年，隨著形勢的發展，特別是2009年《食品安全法》的頒布，工商、質監垂直管理已經不能適應新形勢下食品安全監管工作的需要，紛紛又改回了屬地管理模式。
據此，楊偉東說，雖然五中全會提出的是對環保機構兩個部門實行省以下垂直管理，這與上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的這一決定是經過了一番考量，下一步肯定還會有具體方案，現在還不好猜測。不過，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以犧牲環境換取經濟增長的大背景下，只有上收權力，從省級層面統籌協調執法力量，才能有效遏制地方保護主義。
為什么不是環保機構垂直管理?有業內資深人士解讀，與工商、質檢等相對單一事項不同，環保工作已納入地方經濟社會發展規劃，需要環保部門參與地方政府宏觀決策。另外，環保部門作為政府組成部門，環保工作是政府工作的重要組成部分。
多年來，關于環保部門的垂直管理問題，相關部門和業內專家一直在研究和探討。前些年環保部門關于垂直執法的討論不少，前幾年相繼成立的環境保護部六大督查中心，也是進行垂直執法的一個嘗試。
其實一些省市也一直在試圖解決這一問題。據了解，重慶市早在10年前就將其環境監察總隊升格為副廳級;2012年底，陜西省則成立了我國第一家專門的環境保護執法局，目的都是為了加強環境保護，嚴格環境執法。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文饒有興致地向記者描述了他今年上半年給某直轄市設計的環境監察垂直管理方案。
首先，在環保局或其他名稱的環境保護綜合監管部門之下，借鑒陜西等地經驗，升格機構，成立副局級自然資源和環境保護執法監察總隊，總隊下設正處級內部機構，并由市政府制定專門的《環境執法監察辦法》或《環境保護督察方案》，作為保證獨立執法的法律依據。
如果有可能，使這個總隊成為具有雙重屬性的機構，接受上級環保機構領導。如果雙重領導體制得以建立，上面提到的法律可由上級環保機構、監察機構、市政府聯合發布。區縣層面以此類推，建綜合執法大隊，負責所有自然資源、生態保護和環境污染防治的綜合執法，保障執法獨立性。
其次，根據“國家監察、地方監管和單位負責”的環境監察要求，配備本市的資源和環境監察專員，辦公室掛靠在環保局或其他名稱的環境保護綜合監管部門，對上級環保機構和本級監察局負責。
當然了，再完美的頂層設計也有待實踐檢驗。“十三五”時期的環境保護工作無疑將是艱巨的，在改革的旗幟下，基層環境執法雖充滿挑戰，也值得期待。
地(di)方怎么說?
一位基層環境監察執法人員告訴記者，環境監察執法工作能放到五中全會公報中，體現了中央對環境監察工作的高度關心和重視，基層環境監察執法人員很受鼓舞，對做好環境監察工作充滿信心。
江蘇省環保廳蘇中督查中心主任戴明忠表示，屬地化管理的環境監察執法模式存在諸多缺點，比如在現實監管執法過程中容易受到干擾，缺乏獨立性等，執法不嚴、違法不究的情況大量存在。省以下監察執法垂直管理，為獨立、公正地開展環境監管執法，實行最嚴格的環保制度，提供了制度保障。
“去掉監測監察，環保局只剩下8個編制了，下一步工作怎么開展?”華東某縣級環保機構負責人疑惑道，為什么不是行政機構垂直呢?
監測相對獨立，垂直管理相對成熟，而環境執法是一項綜合性工作，環境執法權分散于各相關兄弟部門，例如在實施新環保法中，查封扣押等行政強制措施實施的保障、行政拘留等行政處罰的執行、環境違法犯罪的查處和行政處罰的強制執行，都離不開本地司法機關的協助，環境監察執法需要各級各部門共同參與才能完成。在垂直管理的同時，橫向聯合執法如何實現，需要思考。有基層環保人員建議。
這次垂直管理是指事權上的垂直，還是說“隊伍”都統一管理了，不少人在討論這樣的問題。
有基層環保人員認為，垂直管理是好事啊，特別對企業來說，以前有些地方可能存在重復執法、多頭執法，垂直管理既能減輕企業負擔，還能更有效地統籌調配人財物等方面資源，提高隊伍專業性和執行力。不過，對環保機構來說，本來地方環境監管力量就很薄弱，一下子沒有了眼睛(監測)，又少了腿(監察執法)，新環保法要求縣級以上環保部門對本行政區域環保工作實施統一監管管理，下一步該怎么管?需要進一步理順。
此外，省以下監察執法垂直的話，是不是首先要剝離其承擔的其他職責給機關?因為到了區縣一級，監察人員還承擔了應急、信訪投訴受理等工作。
江蘇省常州市濱江經濟開發區環安局局長孫國棟認為，省以下監察執法垂直管理是我國經濟社會發展到了新的階段，為積極應對和滿足當前我國公眾普遍對優良生態環境迫切需求而開啟最嚴格環保監管模式的主要保障，保障和改善區域環境質量成了環保部門存在的核心價值，可以更好地體現和確立政府著力改善環境的公信力，相對增強環保工作的保障能力，也有利于專業人員的集聚，使環保監管隊伍更具專業化和職業化素養。
不過，實現省以下環保機構監察執法垂直管理，在法律體制和行政管理體制上仍然需要進一步完善：一是環境監察機構在法律地位上是受縣級以上人民政府環境保護主管部門委托;二是《關于加強環境監管執法的通知》明確“縣級以上地方政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任”，垂直以后當地政府在環境監察執法工作所應承擔的責任需要進一步理順。一位基層監察執法人員認為。
專家(jia)怎么(me)看?
“這是中央強化環境執法，打破地方保護主義的一個信號。”國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東在接受本報記者采訪時表示，中央的這一安排既是順應十八大以來整體改革的思路，也是實現“十三五”經濟社會發展目標的必然要求。
黨的十八大首次提出全面建成小康社會，五中全會公報提出了全面建成小康社會新的目標要求，“生態環境質量總體改善”位列其中。
環境保護部部長陳吉寧曾在不同場合多次強調，“生態環境已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。”日前召開的環境保護部傳達學習黨的十八屆五中全會部黨組擴大會上，陳吉寧部長再次強調，要深刻認識全面建成小康社會目標下完成生態環境保護任務的緊迫性和艱巨性。
改善生態環境質量，需要嚴格的法律制度，更依賴嚴格執法。
然而，當前在地方政府經濟增長沖動下，如不改革環境執法體制機制，環境執法難問題很難有所突破。例如有學者就提出，新環保法實施后，對地方政府的約束力究竟幾何，尚有待觀察。
還有兩個佐證是，按照國務院要求，當前各地都在清理阻礙環境監管執法的“土政策”，雖沒有具體統計數字，但是就各地目前的公開報道看，仍較為可觀。有研究此問題的專家告訴記者，更有甚者，有些地方還在這邊清理那邊制定;另外，有地方環境資源審判庭的人士也向記者抱怨，除了執法取證不過關外，地方保護也是他們面臨無案可審的重要原因。
一直以來，地方環保部門都是實行地方政府和上級環保部門的“雙重領導”。環保監察隊伍從省到縣(市)分別為環境監察總隊、環境監察支隊和各區、縣(市)環境監察大隊，這“三隊”之間存在著上級對下級的業務指導關系，但各自的人財物則歸屬所在的環保局機關。在現行的環保系統中，省環保廳對市環保局有業務指導關系，但市環保局的人財物則屬市政府管理。
“現在人財物都是由地方政府配給，環境監察不過是地方政府的一把劍，需要的時候就拿出來砍砍，不需要的時候就收在倉庫里。”一位基層監察執法人員這么形象地比喻了一番。
中國社科院學部委員汪同三、國家信息中心預測部首席經濟師王遠鴻近日做客人民網強國論壇時，也都對“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”予以了肯定。
王遠鴻表示：“中國實現真正綠色發展的路還很長，把垂直管理作為一個契機和起點，將會取得比較好的效果。”
汪同三提到：“垂直管理是一個很重要的措施，也是一個進步，希望通過這個措施的執行，減輕先污染的程度，降低后治理的成本。”
還有學者提到十八大報告提出深化行政體制改革。近年以簡政放權為重點的行政審批制度改革和商事登記制度改革取得了不小成績，但是從一個階段的實踐看，現行執法體制卻不能很好適應這種轉變，環境執法領域也是如此。為此，十八屆三中全會要求“深化行政執法體制改革”，還明確提出“獨立進行環境監管和行政執法”，這些都是此次改革的基礎。
實踐(jian)怎么樣?
去年的十八屆四中全會提出，探索省以下地方審計機關人財物統一管理這一新要求。
而往上追溯，由于假貨盛行，食品安全問題突出，1998年11月24日，國務院辦公廳批轉了《國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，由此開啟工商部門省以下垂直管理模式。
1999年以來，包括質監、國土、藥監部門都實施省級以下垂直管理模式。這也說明環境問題已經到了影響國計民生的地步，必須要引起高度重視，采取更強勢手段執法。
時間轉眼到了2011年，隨著形勢的發展，特別是2009年《食品安全法》的頒布，工商、質監垂直管理已經不能適應新形勢下食品安全監管工作的需要，紛紛又改回了屬地管理模式。
據此，楊偉東說，雖然五中全會提出的是對環保機構兩個部門實行省以下垂直管理，這與上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的這一決定是經過了一番考量，下一步肯定還會有具體方案，現在還不好猜測。不過，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以犧牲環境換取經濟增長的大背景下，只有上收權力，從省級層面統籌協調執法力量，才能有效遏制地方保護主義。
為什么不是環保機構垂直管理?有業內資深人士解讀，與工商、質檢等相對單一事項不同，環保工作已納入地方經濟社會發展規劃，需要環保部門參與地方政府宏觀決策。另外，環保部門作為政府組成部門，環保工作是政府工作的重要組成部分。
多年來，關于環保部門的垂直管理問題，相關部門和業內專家一直在研究和探討。前些年環保部門關于垂直執法的討論不少，前幾年相繼成立的環境保護部六大督查中心，也是進行垂直執法的一個嘗試。
其實一些省市也一直在試圖解決這一問題。據了解，重慶市早在10年前就將其環境監察總隊升格為副廳級;2012年底，陜西省則成立了我國第一家專門的環境保護執法局，目的都是為了加強環境保護，嚴格環境執法。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文饒有興致地向記者描述了他今年上半年給某直轄市設計的環境監察垂直管理方案。
首先，在環保局或其他名稱的環境保護綜合監管部門之下，借鑒陜西等地經驗，升格機構，成立副局級自然資源和環境保護執法監察總隊，總隊下設正處級內部機構，并由市政府制定專門的《環境執法監察辦法》或《環境保護督察方案》，作為保證獨立執法的法律依據。
如果有可能，使這個總隊成為具有雙重屬性的機構，接受上級環保機構領導。如果雙重領導體制得以建立，上面提到的法律可由上級環保機構、監察機構、市政府聯合發布。區縣層面以此類推，建綜合執法大隊，負責所有自然資源、生態保護和環境污染防治的綜合執法，保障執法獨立性。
其次，根據“國家監察、地方監管和單位負責”的環境監察要求，配備本市的資源和環境監察專員，辦公室掛靠在環保局或其他名稱的環境保護綜合監管部門，對上級環保機構和本級監察局負責。
當然了，再完美的頂層設計也有待實踐檢驗。“十三五”時期的環境保護工作無疑將是艱巨的，在改革的旗幟下，基層環境執法雖充滿挑戰，也值得期待。
