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國家應急平臺體系建設現狀與發展趨勢
發布(bu)時間(jian)：2010-09-10
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【背景】
突發公共事件給社會經濟和人民生命安全造成極大威脅，尤其是2008年初的雨(yu)雪冰凍災害和“5·12”汶(wen)川大地震，對提高(gao)應急(ji)能(neng)力提出了非常迫切(qie)的需求。應急(ji)平臺建設是(shi)應急(ji)管理的一項基(ji)礎(chu)性(xing)工(gong)作，它(ta)是(shi)以(yi)公(gong)共(gong)(gong)安全科技為(wei)核心，以(yi)信(xin)息技術為(wei)支撐，以(yi)應急(ji)管理流程為(wei)主線，軟硬件(jian)(jian)相(xiang)結(jie)合的突發公(gong)共(gong)(gong)事件(jian)(jian)應急(ji)保障技術系統，是(shi)實施應急(ji)預案(an)的工(gong)具，它(ta)具備風(feng)險(xian)分(fen)析、信(xin)息報告、監測監控、預測預警(jing)、綜合研判(pan)、輔助決策、綜合協調與(yu)總結(jie)評估等功能(neng)。
黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，“要按照預防與應急并重、常態與非常態結合的原則，建立統一高效的應急信息平臺”；《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（國發〔2006〕24號）明確提出，要“加快國(guo)務院應急(ji)平(ping)臺(tai)(tai)建設(she)，完善有關專業(ye)應急(ji)平(ping)臺(tai)(tai)功能，推(tui)進地(di)方人民政(zheng)府綜合應急(ji)平(ping)臺(tai)(tai)建設(she)，形(xing)成(cheng)連接(jie)各地(di)區和各專業(ye)應急(ji)指揮機構(gou)、統一高效的應急(ji)平(ping)臺(tai)(tai)體(ti)系(xi)”。《國(guo)民經濟和社會(hui)發展第十一個(ge)五年規(gui)劃(hua)綱(gang)要》、《國(guo)家(jia)(jia)(jia)中長期科學和技(ji)術發展規(gui)劃(hua)綱(gang)要（2006-2020）》和《國(guo)家(jia)(jia)(jia)突(tu)發公共事件總體(ti)應急(ji)預(yu)案》以及(ji)《“十一五”期間國(guo)家(jia)(jia)(jia)突(tu)發公共事件應急(ji)體(ti)系(xi)建設(she)規(gui)劃(hua)》（國(guo)辦(ban)發〔2006〕106號）也都對(dui)應急(ji)平(ping)臺(tai)(tai)體(ti)系(xi)建設(she)作出了相應部署(shu)。
建立以國務院應急平臺為核心的國家應急平臺體系，是形成以國務院應急機構為運轉中樞的一體化應急能力的重要途徑和技術手段，是對《應急體系建設規劃》的具體實施。
【應急平臺建設情況】
應急平臺的研究最早于2004年(nian)(nian)在(zai)清華大學等單位開展；2005年(nian)(nian)第二屆中(zhong)國(guo)(guo)電子政務論(lun)壇對(dui)應(ying)(ying)急(ji)(ji)平臺(tai)(tai)的(de)建設(she)進行(xing)了(le)交流，2006年(nian)(nian)全國(guo)(guo)應(ying)(ying)急(ji)(ji)管理(li)大會(hui)上，清華大學介紹了(le)國(guo)(guo)家應(ying)(ying)急(ji)(ji)平臺(tai)(tai)體(ti)(ti)系(xi)建設(she)的(de)總體(ti)(ti)方(fang)(fang)案；2006年(nian)(nian)底，在(zai)國(guo)(guo)務院(yuan)應(ying)(ying)急(ji)(ji)管理(li)辦公室(shi)的(de)組織(zhi)下(xia)，啟動了(le)“國(guo)(guo)家應(ying)(ying)急(ji)(ji)平臺(tai)(tai)體(ti)(ti)系(xi)建設(she)項(xiang)目”和科技(ji)部“十一五”科技(ji)支撐計劃“國(guo)(guo)家應(ying)(ying)急(ji)(ji)平臺(tai)(tai)體(ti)(ti)系(xi)關鍵技(ji)術(shu)研發與應(ying)(ying)用示范”（2006-2008）。前者主要(yao)進行(xing)建設(she)項(xiang)目的(de)實施；后者提(ti)供(gong)設(she)計方(fang)(fang)案、標準規范、軟件系(xi)統和數據(ju)庫等關鍵技(ji)術(shu)支撐，以及10個(ge)部門應(ying)(ying)急(ji)(ji)平臺(tai)(tai)和10個(ge)省級應(ying)(ying)急(ji)(ji)平臺(tai)(tai)技(ji)術(shu)研發與示范。
目前，各級政府有關部門在信息化建設過程中，已經逐步建立起服務于各自部門的應急指揮或應急信息系統，在防御重大災害和事故方面發揮了重要作用，為全面實施國家應急平臺體系建設創造了一定條件。在實際工作中，應急平臺建設發展仍不平衡，應用功能不夠完善，信息資源和平臺系統尚未有效整合。
2007年6月，國務院(yuan)下發了(le)《國家(jia)應急平臺體系建(jian)(jian)設指導(dao)意(yi)見(jian)》，對國家(jia)應急平臺體系建(jian)(jian)設總體框架內容和建(jian)(jian)設任務分工等提出(chu)要求，明確了(le)建(jian)(jian)設的實(shi)施(shi)思路，按照“統籌規劃、分級實(shi)施(shi)；因地制宜、整合資源；注重內容、講(jiang)求實(shi)效(xiao)；立足當前(qian)、著(zhu)眼長遠”的原則進行建(jian)(jian)設。
（一）國家應急平臺體系
國家應急平臺體系建設包括國務院應急平臺，31個(ge)省（自治區、直轄(xia)市）、新(xin)疆生產建設兵團、5個(ge)計劃單列(lie)市應急(ji)平臺(tai)(tai)，20個(ge)有應急(ji)職能的部(bu)(bu)門應急(ji)平臺(tai)(tai)和100個(ge)部(bu)(bu)門值班(ban)系統。
1．總體方案設計工作已經完成。國家應急平臺體系總體方案已經設計完成，為建設實施奠定了基礎，并在在清華大學建成了國家應急平臺體系原型系統。2007年8月，《國(guo)家應(ying)急平(ping)臺體系(xi)技(ji)術(shu)要求(qiu)》印(yin)發試(shi)行，對(dui)各(ge)級(ji)（國(guo)務院、部門和省(sheng)級(ji)）應(ying)急平(ping)臺設計的技(ji)術(shu)規(gui)范和要求(qiu)作出了規(gui)定。
2．國家應急平臺體系建設項目（一期工程）可行性研究報告于2008年初通(tong)過發展改革委評審(shen)。一期工(gong)程主要建設國務院應急(ji)平臺以及與各有(you)關部門(men)、省(sheng)級應急(ji)平臺的互(hu)聯(lian)互(hu)通(tong)部分，初步設計(ji)工(gong)作正在進行。
3．數據標準制定工作有序開展。《應急資源分類與編碼規范》和國家應急平臺體系省級和部門應急平臺數據庫表結構規范已經編寫完成并開始試行；《國家應急平臺體系數據交換與共享系統規范》已經印發示范部門和地方征求意見；《應急信息資源目錄規范》、《應急平臺標識規范》、《應急平臺門戶技術規范》等標準規范在修改完善后也將逐步印發征求意見。
4．國家應急平臺體系應急通信系統方案，中、小型移動應急平臺設計方案，安全保障系統設計方案基本完成，并已開始試驗測試和實施。
（二）國務院應急平臺
1．國務院應急平臺總體方案已經完成。包括應急指揮場所總體布局、基礎支撐系統總體設計、綜合應用系統和數據庫總體設計等內容。
2．完成了國務院應急平臺硬件系統集成方案設計。包括計算機網絡、圖像接入系統、視頻會議系統、大屏幕顯示系統、桌面會議系統、集中控制系統、音頻系統等方案設計，以及應急指揮場所綜合布線方案設計。
3．綜合應用系統等軟件基本研發完成。目前已經初步完成國務院應急平臺綜合應用系統，實現綜合業務管理、風險隱患監測防控、綜合預測預警、智能輔助方案、指揮調度、應急保障、應急評估和模擬演練等主要功能，并已開始試用和上線準備。綜合應用系統軟件將在進一步完善后，連同信息接報系統、智能檢索系統等研發的其他通用軟件等一同下發給各地區和有關部門選擇使用。
4．數據庫設計已經完成。完成數據庫系統需求分析報告、概要設計和詳細設計報告，并初步開展了數據庫內容建設，各有關部門和地方上報國務院的應急數據整理工作正在開展，整合了北京市、公安部、水利部、地震局和氣象局等地區和有關部門的數據內容。
5．互聯互通等試驗已經完成。開展了政務外網接入、衛星通信過渡方案、音視頻互聯互通、信息交換與共享等一系列試驗，實現了國務院應急平臺與示范部門和各省級應急平臺視頻會議和圖像接入的互聯互通。
（三）部門應急平臺
在科技部項目的推動下，各示范部門都基本完成了應急平臺的方案設計、框架設計和有關標準制定，進行了有關數據資源的整合，基本完成有關數據庫或數據交換與共享系統建設。國土資源部、地震局和氣象局已經完成有關綜合應用系統的建設，安監總局、林業局和總參作戰部等綜合應用系統正在建設。
在自然災害方面，以水利部應急平臺為例，通過國家防汛抗旱指揮系統建設，形成了雨水情的實時報送網絡，建設了水文氣象綜合業務管理系統、WEB水(shui)(shui)情(qing)查詢系統、水(shui)(shui)情(qing)會商系統、中(zhong)國(guo)洪水(shui)(shui)預(yu)報(bao)系統、對外信(xin)息發布系統等，以及水(shui)(shui)利通信(xin)網(wang)、水(shui)(shui)利信(xin)息網(wang)、視頻(pin)會議系統等。
事故災難方面，安監總局在“十五”期間，先后實施了綜合政務信息系統、視頻會議系統和安全生產基礎調度與統計系統建設，目前正在實施“國家安全生產信息系統（一期工程）”工作，完成的主要項目有安全生產信息系統網絡平臺、安全生產監管與煤礦監察應用系統、安全生產基礎資源數據庫、安全保障與運行維護系統等。“十一五”規劃提出建立全國安全生產應急救援體系，目前國家安全生產應急平臺體系總體方案的設計已基本完成。
公共衛生方面，衛生部從SARS后開始，建立了疾(ji)病(bing)和(he)突發公(gong)共(gong)衛生(sheng)(sheng)事(shi)件(jian)網絡直報(bao)(bao)系(xi)統(tong)，全國(guo)(guo)縣(xian)及縣(xian)以上醫(yi)療(liao)機構實現了疫情和(he)突發公(gong)共(gong)衛生(sheng)(sheng)事(shi)件(jian)的網絡直報(bao)(bao)，正組織全國(guo)(guo)衛生(sheng)(sheng)監(jian)督(du)信息系(xi)統(tong)、指揮決策信息系(xi)統(tong)、醫(yi)療(liao)救(jiu)治信息系(xi)統(tong)建設工作(zuo)的規劃設計和(he)建設工作(zuo)。
社會安全方面，公安部依托指揮中心建立部門應急平臺，建設部指揮中心到省廳地市的寬帶專網，實現了視頻會議、有線指揮調度、圖像監控、無線通信和衛星通信系統等，建立了包括人口信息庫在內的八大基礎信息數據庫和包括出入境管理等應用系統。
（四）省級應急平臺
隨著國家通信事業和電子政務的發展，各地區都基本具備了覆蓋市縣的通信和計算機網絡，這些基礎資源是進行應急平臺建設的重要條件。各省級人民政府正抓緊根據國家規劃進行應急平臺的立項和建設工作，但總體仍處于起步狀態。北京市應急平臺開展較早，正在進行完善，其他省級應急平臺大多尚未完成建設。如上海、黑龍江等正在進行規劃，青海、山西等正在進行立項，廣東、天津等正在進行項目建設。
在科技部“十一五”科技支撐計劃支持下，各示范地區都完成了應急平臺方案、框架設計和有關標準制定，內蒙古、吉林、江蘇和重慶等還進行了有關數據資源的整合，吉林建成“靜中通”移動平臺，河南正在建設應急指揮場所和移動應急平臺。各示范地區均開展了有關數據庫、數據庫內容或數據交換與共享系統的建設，北京正在建設綜合應用系統。
在地市級應急相關系統方面，很多大城市的應急聯動系統都已開始建設，但多數為“三警合一”系統，距真正意義上的應急平臺還有差距。
（五）應急平臺體系技術原型系統
在科技部科技支撐計劃和教育部科技創新平臺項目的支持下，清華大學通過原始創新和集成創新，已研制出了應急平臺體系技術原型系統，包括基礎支撐系統、綜合應用系統和移動應急平臺，在一定程度上兼備“借鑒過去、把握當前、預測未來”的技術功能，能實現應急管理“平戰結合”及其順暢轉換的全流程、全系統、全體系互聯互通。該系統可用于檢驗應急平臺及其體系的總體或詳細設計方案的可行性、可靠性和先進性；為硬件設備、軟件系統、平臺體系和應急管理相關技術的篩選、研發、測試、培訓、演練提供支持；為政府、部門、企業和基層應急平臺，及其相關節點的建設提供借鑒和參考。
【發展趨勢】
近年來，世界發達國家大力加強跨領域、跨部門的突發公共事件應急技術的研發和一體化應急平臺的架構，普遍重視應急平臺的風險分析、信息報告、監測監控、預測預警、綜合研判、輔助決策、綜合協調與總結評估等關鍵環節所需的關鍵技術。
“9·11”以后，美國(guo)大(da)力加強應(ying)(ying)急資源(yuan)整合(he)、應(ying)(ying)急技(ji)術研發(fa)(fa)和(he)(he)集(ji)成(cheng)應(ying)(ying)用，使應(ying)(ying)急平(ping)臺具(ju)備資源(yuan)共(gong)享、綜合(he)智能(neng)分析、統(tong)一(yi)規(gui)范的(de)(de)協(xie)調(diao)管(guan)理(li)以及(ji)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)暢通(tong)的(de)(de)技(ji)術能(neng)力，為(wei)綜合(he)預測預警(jing)、形勢(shi)通(tong)告、協(xie)調(diao)指揮等提(ti)(ti)供強大(da)支撐。在英國(guo)，建(jian)立集(ji)成(cheng)應(ying)(ying)急管(guan)理(li)平(ping)臺（IEM），增(zeng)強應(ying)(ying)急機(ji)構(gou)(gou)間的(de)(de)協(xie)調(diao)與協(xie)作能(neng)力，通(tong)過有效的(de)(de)識別和(he)(he)管(guan)理(li)各種突發(fa)(fa)事(shi)件的(de)(de)風險(xian)，使其(qi)擁有并(bing)維持世界一(yi)流的(de)(de)應(ying)(ying)對突發(fa)(fa)事(shi)件的(de)(de)能(neng)力。在德國(guo)，先后建(jian)立危機(ji)預防信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)系統(tong)（deNIS和(he)(he)deNISII），為(wei)聯邦和(he)(he)地(di)方政(zheng)府決策(ce)者的(de)(de)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)溝通(tong)、事(shi)件響應(ying)(ying)提(ti)(ti)供信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)網絡支持，更(geng)好地(di)為(wei)突發(fa)(fa)事(shi)件的(de)(de)援救提(ti)(ti)供服務。在日本(ben)，災害信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)系統(tong)包(bao)括早期評價系統(tong)和(he)(he)應(ying)(ying)急對策(ce)支持系統(tong)，為(wei)政(zheng)府快速(su)、準確制定決策(ce)提(ti)(ti)供依據，為(wei)相(xiang)關機(ji)構(gou)(gou)提(ti)(ti)供共(gong)享信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)平(ping)臺，其(qi)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)獲取和(he)(he)傳(chuan)輸覆蓋了(le)從(cong)首(shou)相(xiang)官邸、到(dao)(dao)內閣府、到(dao)(dao)都道府縣(xian)的(de)(de)行政(zheng)機(ji)關和(he)(he)消防本(ben)部、到(dao)(dao)基層的(de)(de)村(cun)莊。
（一）開展體系性的建設與整合工作
美國在下一代應急平臺的研發過程中，更重視和加強應急系統的體系性工作，進行大系統集成，要求整合現場、現場指揮中心、后方指揮中心的資源和信息。由于現有應急相關系統在建立時目標和需求有差別，要整合成為有機整體，需要信息系統框架、基礎平臺、接口協議、信息交換、數據結構和功能實現等方面的統一標準。從縱向上，不同層次的應急平臺的功能和技術體系要有一致性，與統一指揮、分級響應、屬地為主的應急體制相一致；橫向上，應急平臺應能改變同級部門間條塊分割、獨立作戰的局面，充分體現一體化應急的功用。
（二）加大監測監控與預警技術的應用
發達國家重視運用先進的網絡技術、遙感技術、傳感和信號處理技術，建立和完善網絡化的國家級應急預警系統。“9·11”事件后，美(mei)國建設了互聯(lian)網(wang)絡安全(quan)防范系(xi)統(tong)(tong)，以(yi)(yi)及(ji)食品安全(quan)、外來生物(wu)入侵、反(fan)生物(wu)恐怖(bu)及(ji)動植物(wu)防疫(yi)等具(ju)有(you)相(xiang)對獨立又互相(xiang)聯(lian)系(xi)的預警(jing)(jing)和快速反(fan)應體系(xi)；國外普遍重(zhong)視對重(zhong)大(da)危險源在線檢(jian)測(ce)識別與(yu)監控(kong)(kong)技(ji)術的應用；日(ri)本先進的地震監控(kong)(kong)監測(ce)與(yu)預警(jing)(jing)系(xi)統(tong)(tong)在震后數秒內即(ji)可向(xiang)公眾發(fa)布(bu)災害現(xian)場信息，有(you)效輔助(zhu)救災與(yu)指(zhi)揮決策。發(fa)達國家還積極發(fa)展(zhan)各(ge)種衛星、雷達等遙(yao)感探(tan)測(ce)手段，以(yi)(yi)多種手段獲取高精度和高時空(kong)分辨(bian)率的氣象信息。
（三）加強應急平臺涉及的公共安全基礎數據的綜合匯集與分級分類管理
公共安全應急數據涉及面廣，具有跨部門、跨領域的特點，數據匯集復雜、困難。美國信息綜合中心（NIMS Integration Center）制(zhi)定了(le)公(gong)(gong)共(gong)安全(quan)數據資源(yuan)的(de)(de)搜集、分(fen)類(lei)(lei)管(guan)理(li)(li)和(he)狀態跟(gen)蹤方(fang)法(fa)，并通過國(guo)土安全(quan)運(yun)行中心來實施(shi)數據和(he)情(qing)報(bao)的(de)(de)匯(hui)集。相比之下，我國(guo)還沒(mei)有(you)建(jian)立(li)有(you)效的(de)(de)信(xin)(xin)(xin)息(xi)資源(yuan)共(gong)享機制(zhi)，各(ge)種應(ying)急(ji)信(xin)(xin)(xin)息(xi)存在割裂，缺乏整合(he)(he)，全(quan)國(guo)應(ying)急(ji)管(guan)理(li)(li)的(de)(de)綜合(he)(he)信(xin)(xin)(xin)息(xi)數據庫(ku)和(he)應(ying)用(yong)系(xi)統(tong)仍沒(mei)有(you)形成(cheng)體系(xi)，突(tu)發(fa)公(gong)(gong)共(gong)事件(jian)發(fa)生時(shi)，難以迅速匯(hui)集、匯(hui)總和(he)分(fen)析各(ge)類(lei)(lei)有(you)關信(xin)(xin)(xin)息(xi)，不利于(yu)為科學應(ying)急(ji)提供參(can)考和(he)依(yi)據。為此，亟(ji)需在應(ying)急(ji)管(guan)理(li)(li)領域建(jian)立(li)大型綜合(he)(he)性(xing)、公(gong)(gong)用(yong)性(xing)數據庫(ku)，研究應(ying)急(ji)數據統(tong)一匯(hui)集、有(you)機融合(he)(he)和(he)分(fen)級分(fen)類(lei)(lei)管(guan)理(li)(li)的(de)(de)技術方(fang)案。
（四）重視災害事故的時空風險預測、危險性分析與決策支持
應急平臺的關鍵性作用是對突發公共事件的發展、危害以及應急效果進行動態、科學、合理的預測評估，為應急決策提供依據。2005年卡特里娜颶風(feng)后，即(ji)使在災害仿真與(yu)預(yu)測(ce)模擬方面具(ju)有強(qiang)大優(you)(you)勢的(de)美(mei)國仍(reng)然認為其預(yu)測(ce)預(yu)警工作不足。突發公共事件(jian)隨空間和時(shi)間變化規律的(de)預(yu)測(ce)分(fen)析以及協(xie)調多(duo)方人員、物(wu)資和信息實現動(dong)態(tai)優(you)(you)化決(jue)策(ce)，是亟需(xu)解決(jue)的(de)重要(yao)問(wen)題，核心解決(jue)途徑是開(kai)展綜(zong)合(he)(he)風(feng)險分(fen)析、預(yu)測(ce)預(yu)警、輔助決(jue)策(ce)和模擬仿真等應急技術的(de)綜(zong)合(he)(he)性攻(gong)關與(yu)應用，并(bing)與(yu)空間地理信息相融(rong)合(he)(he)進行動(dong)態(tai)分(fen)析、快速評價和直觀顯示。
（五）建設研究基地實現應急平臺的不斷完善和應急科技的持續創新
我國在公共安全與應急技術領域雖然已取得了初步成果，但尚未形成整體的公共安全應急核心技術自主開發能力。相比發達國家建立的地震、火災、氣象災害、洪水等大型研究基地和培訓基地，我國迄今還沒有公共安全與應急技術領域的國家級綜合性研究機構，領域內整體科技水平處于較低層次，無法適應國家公共安全保障與應急科技的重大需求。建設國家級應急科技與工程研究機構，完善其研發與測試的條件和設施，將為國家應急平臺體系建設與運行、應急關鍵技術和裝備研發以及系統驗證、應急技術培訓與演練等提供科技支撐。
