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“土十條”正式出臺 筑牢土壤環境安全基礎
發布時間(jian)：2017-06-08
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近年來，因土壤污染影響農產品質量和人居環境安全事件時有發生，土壤污染問題成為社會關注的熱點。黨中央、國務院高度重視土壤環境保護工作。經過50次易稿，如今《土十條》終于出臺，為土壤環境安全筑牢基礎。
一(yi)、出臺背(bei)景
近年來，各地區、各部門積極采取措施，在土壤污染防治方面進行探索和實踐，取得一定成效。但由于我國經濟發展方式總體粗放，產業結構和布局仍不盡合理，污染物排放總量較高，土壤作為大部分污染物的最終受體，其環境質量受到顯著影響。土壤污染狀況調查結果顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重。
一是土壤環境總體狀況堪憂。我國土壤總的點位超標率為16.1%。污染類型以無機污染為主，有機污染次之，復合型污染比重較小；在不同土地利用類型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。
二是局部地區土壤污染較重。長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。工礦企業及其周邊土壤環境問題突出，抽樣顯示，污染企業及其周邊點位超標率為36.3%、工業廢棄地為34.9%、工業園區為29.4%。
三是土壤環境壓力持續加大。近年來，因土壤污染影響農產品質量和人居環境安全事件時有發生，土壤污染問題成為社會關注的熱點。這些問題的產生，有歷史積累形成的，也有環境本底高的因素，但主要原因還是長期以來經濟發展方式粗放、污染物排放遠遠超過環境容量。同時，存在污染底數不清、法律標準缺失、防治體系不健全、科技支撐不夠、資金投入不足、各方認識不統一等問題，影響了土壤污染防治工作的開展。
黨中央、國務院高度重視土壤環境保護工作。習近平總書記強調，環境保護事關國家發展大局，事關人民群眾生產生活，事關中華民族未來生存環境；生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板；扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作；要強化大氣、水、土壤等污染防治，加快土壤重金屬污染區治理。李克強總理指出，良好生態環境是提升人民生活質量的重要內容，也是全面建成小康社會的應有之義，要堅決向污染宣戰并鐵腕治理，以改善大氣、水、土壤環境為重點，對生態環境領域存在的突出問題徹底整改，實施土壤修復工程，加強污染治理和生態保護，嚴格環境風險管控，同時統籌把握好發展與保護的關系，下決心走出一條經濟發展與環境改善雙贏之路。
按照黨中央、國務院決策部署，環境保護部會同發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、質檢總局、林業局、法制辦等部門和單位，編制了《土壤污染防治行動計劃》（以下稱《土十條》）。
二、編制過(guo)程(cheng)
針對土壤污染防治工作面臨的嚴峻形勢，在國務院領導同志親自主持下，按照科學管用、積極穩妥、有力有序、改革創新的要求，深入各地開展調研，組織多次專題研討，充分吸收國內外成熟經驗和做法，反復討論研究目標可達性、資金籌措、經濟影響、政策措施等內容，并與《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《生態文明體制改革總體方案》及系列配套文件、《關于加快推進生態文明建設的意見》等進行充分銜接。起草工作自2013年5月起，主要經歷了準備、編制、征求意見和報批4個階段，先后5次征求中央及國務院有關部門和單位意見，3次征求各省（區、市）人民政府意見，50易其稿。2016年4月27日，國務院第131次常務會議討論并原則通過了《土十條》。2016年5月19日，中央政治局常務委員會會議審議并原則通過了《土十條》。根據會議精神和領導同志重要指示要求，《土十條》作了進一步修改完善。2016年5月31日，國務院正式向社會公開《土十條》全文。
三、重大意義
土壤是生命之基、萬物之母。土壤和空氣、水一樣，是構成生態系統的基本要素，是人類賴以生存的物質基礎，也是經濟社會發展不可或缺的寶貴自然資源。加強土壤污染防治，事關廣大人民群眾身體健康，事關經濟社會可持續發展，事關生態文明建設和中華民族永續發展。制定實施《土十條》是黨中央、國務院推進生態文明建設，堅決向污染宣戰的一項重大舉措，是系統開展污染治理的重要戰略部署，對確保生態環境質量得到改善、各類自然生態系統安全穩定具有積極作用。
（一）堅決向污染宣戰、建設美麗中國的應有之義。黨的十八大提出中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。《土十條》以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，提出到2020年全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控的目標，確定了針對當前土壤污染問題的一系列重大舉措，為實現中華民族偉大復興的中國夢構筑牢固的土壤環境安全基礎。
（二）堅持以人為本、改善民生的有力舉措。近年來，頻繁發生的土壤污染危害事件，主要集中在農產品安全和人居環境安全兩大方面，造成一定社會影響。《土十條》緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心、住的安心”這一核心目標，按污染程度將農用地劃為優先保護類、安全利用類、嚴格管控類三個類別，實施分類管理；對建設用地實施準入管理，分用途明確管理措施，建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，加強城鄉規劃論證和審批管理，逐步實現土盡其用、安全利用。
（三）堅守環境底線、促進經濟綠色轉型的迫切需要。當前，我國環境污染重、生態受損大、環境風險高的總體態勢尚未根本改變，環境承載能力達到或接近上限，生態系統嚴重退化，環境質量已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。同時，人民群眾對環境質量改善的期待日益提升，環境保護工作機遇與挑戰并存。出臺《土十條》，明確土壤污染防治總體方略，以土壤環境保護倒逼經濟結構調整，以土壤污染治理與修復促進環保產業發展，以土壤環境承載優化空間發展布局，為協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，實施一帶一路、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略，提供土壤環境安全保障。
四、主(zhu)要內容
結合全面建成小康社會的目標要求，《土十條》確定的工作目標是：到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。主要指標是：到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。為確保實現上述目標，《土十條》提出了10條35款，共231項具體措施。除總體要求、工作目標和主要指標外，可分為四個方面。第一方面措施2條，著眼于摸清情況、建立健全法規標準體系，夯實兩大基礎；第二方面措施2條，突出農用地分類管理、建設用地準入管理兩大重點；第三方面措施3條，推進未污染土壤保護、控制污染來源、土壤污染治理與修復三大任務；第四方面措施3條，強化科技支撐、治理體系建設、目標責任考核三大保障。為了便于貫徹落實，每項工作都明確了牽頭單位和參與部門。
第一條，開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況。2018和2020年底前，分別查明農用地和重點行業企業用地污染分布及其環境風險。建立土壤環境質量狀況定期調查制度。提高信息化管理水平，建設土壤環境質量監測網絡，到2020年實現監測點位所有縣（市、區）全覆蓋。 第二條，推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系。配合完成土壤污染防治法起草工作。完善土壤污染防治相關技術標準和規范。明確監管重點，以鎘、汞、砷、鉛、鉻等為重點重金屬，以多環芳烴、石油烴等為重點有機污染物，以有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等為重點行業，以產糧（油）大縣、地級以上城市建成區為重點區域。建立專項環境執法機制，全面強化土壤環境監管。
第三條，實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全。按污染程度將農用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類，以耕地為重點，分別采取相應管理措施。到2020年，輕度和中度污染耕地安全利用面積達到4000萬畝，重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到2000萬畝。
第四條，實施建設用地準入管理，防范人居環境風險。建立建設用地調查評估制度，逐步建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，分用途明確管理措施。嚴格用地準入，將土壤環境質量作為用地和供地等的必要條件，合理確定土地用途，加強城市規劃和供地管理。落實監管責任，實行部門聯動。
第五條，強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染。嚴格查處向未利用地非法排污等環境違法行為。防范建設用地新增污染，對于相關建設項目，在環評中增加土壤污染防治要求。根據土壤等環境承載能力，合理確定區域功能定位、空間布局。
第六條，加強污染源監管，做好土壤污染預防工作。嚴控工礦污染，建立重點監管企業名單。嚴防礦產資源開發、涉重金屬行業、工業廢物處理和企業拆除活動污染土壤。控制農業污染，加強化肥、農藥、農膜、畜禽養殖污染防治和灌溉水水質管理。減少生活污染，做好城鄉生活垃圾分類和減量，整治非正規垃圾填埋場，建立村莊保潔制度，強化鉛酸蓄電池等含重金屬廢物的安全處置。
第七條，開展污染治理與修復，改善區域土壤環境質量。按照“誰污染，誰治理”原則，明確治理與修復主體。以影響農產品質量和人居環境安全的突出土壤污染問題為重點，制定實施治理與修復規劃，強化工程監管。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到1000萬畝。
第八條，加大科技研發力度，推動環境保護產業發展。整合各類科技資源，加強土壤污染防治基礎和應用研究。加大適用技術推廣力度，加快成果轉化應用。推動治理與修復產業發展，放開服務性監測市場，加快完善產業鏈，形成若干個綜合實力雄厚的龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業。發揮“互聯網 ”作用，推進大眾創業、萬眾創新。(來源：環保部)
一(yi)、出臺背(bei)景
近年來，各地區、各部門積極采取措施，在土壤污染防治方面進行探索和實踐，取得一定成效。但由于我國經濟發展方式總體粗放，產業結構和布局仍不盡合理，污染物排放總量較高，土壤作為大部分污染物的最終受體，其環境質量受到顯著影響。土壤污染狀況調查結果顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重。
一是土壤環境總體狀況堪憂。我國土壤總的點位超標率為16.1%。污染類型以無機污染為主，有機污染次之，復合型污染比重較小；在不同土地利用類型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。
二是局部地區土壤污染較重。長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。工礦企業及其周邊土壤環境問題突出，抽樣顯示，污染企業及其周邊點位超標率為36.3%、工業廢棄地為34.9%、工業園區為29.4%。
三是土壤環境壓力持續加大。近年來，因土壤污染影響農產品質量和人居環境安全事件時有發生，土壤污染問題成為社會關注的熱點。這些問題的產生，有歷史積累形成的，也有環境本底高的因素，但主要原因還是長期以來經濟發展方式粗放、污染物排放遠遠超過環境容量。同時，存在污染底數不清、法律標準缺失、防治體系不健全、科技支撐不夠、資金投入不足、各方認識不統一等問題，影響了土壤污染防治工作的開展。
黨中央、國務院高度重視土壤環境保護工作。習近平總書記強調，環境保護事關國家發展大局，事關人民群眾生產生活，事關中華民族未來生存環境；生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板；扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作；要強化大氣、水、土壤等污染防治，加快土壤重金屬污染區治理。李克強總理指出，良好生態環境是提升人民生活質量的重要內容，也是全面建成小康社會的應有之義，要堅決向污染宣戰并鐵腕治理，以改善大氣、水、土壤環境為重點，對生態環境領域存在的突出問題徹底整改，實施土壤修復工程，加強污染治理和生態保護，嚴格環境風險管控，同時統籌把握好發展與保護的關系，下決心走出一條經濟發展與環境改善雙贏之路。
按照黨中央、國務院決策部署，環境保護部會同發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、質檢總局、林業局、法制辦等部門和單位，編制了《土壤污染防治行動計劃》（以下稱《土十條》）。
二、編制過(guo)程(cheng)
針對土壤污染防治工作面臨的嚴峻形勢，在國務院領導同志親自主持下，按照科學管用、積極穩妥、有力有序、改革創新的要求，深入各地開展調研，組織多次專題研討，充分吸收國內外成熟經驗和做法，反復討論研究目標可達性、資金籌措、經濟影響、政策措施等內容，并與《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《生態文明體制改革總體方案》及系列配套文件、《關于加快推進生態文明建設的意見》等進行充分銜接。起草工作自2013年5月起，主要經歷了準備、編制、征求意見和報批4個階段，先后5次征求中央及國務院有關部門和單位意見，3次征求各省（區、市）人民政府意見，50易其稿。2016年4月27日，國務院第131次常務會議討論并原則通過了《土十條》。2016年5月19日，中央政治局常務委員會會議審議并原則通過了《土十條》。根據會議精神和領導同志重要指示要求，《土十條》作了進一步修改完善。2016年5月31日，國務院正式向社會公開《土十條》全文。
三、重大意義
土壤是生命之基、萬物之母。土壤和空氣、水一樣，是構成生態系統的基本要素，是人類賴以生存的物質基礎，也是經濟社會發展不可或缺的寶貴自然資源。加強土壤污染防治，事關廣大人民群眾身體健康，事關經濟社會可持續發展，事關生態文明建設和中華民族永續發展。制定實施《土十條》是黨中央、國務院推進生態文明建設，堅決向污染宣戰的一項重大舉措，是系統開展污染治理的重要戰略部署，對確保生態環境質量得到改善、各類自然生態系統安全穩定具有積極作用。
（一）堅決向污染宣戰、建設美麗中國的應有之義。黨的十八大提出中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。《土十條》以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，提出到2020年全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控的目標，確定了針對當前土壤污染問題的一系列重大舉措，為實現中華民族偉大復興的中國夢構筑牢固的土壤環境安全基礎。
（二）堅持以人為本、改善民生的有力舉措。近年來，頻繁發生的土壤污染危害事件，主要集中在農產品安全和人居環境安全兩大方面，造成一定社會影響。《土十條》緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心、住的安心”這一核心目標，按污染程度將農用地劃為優先保護類、安全利用類、嚴格管控類三個類別，實施分類管理；對建設用地實施準入管理，分用途明確管理措施，建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，加強城鄉規劃論證和審批管理，逐步實現土盡其用、安全利用。
（三）堅守環境底線、促進經濟綠色轉型的迫切需要。當前，我國環境污染重、生態受損大、環境風險高的總體態勢尚未根本改變，環境承載能力達到或接近上限，生態系統嚴重退化，環境質量已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。同時，人民群眾對環境質量改善的期待日益提升，環境保護工作機遇與挑戰并存。出臺《土十條》，明確土壤污染防治總體方略，以土壤環境保護倒逼經濟結構調整，以土壤污染治理與修復促進環保產業發展，以土壤環境承載優化空間發展布局，為協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，實施一帶一路、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略，提供土壤環境安全保障。
四、主(zhu)要內容
結合全面建成小康社會的目標要求，《土十條》確定的工作目標是：到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。主要指標是：到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。為確保實現上述目標，《土十條》提出了10條35款，共231項具體措施。除總體要求、工作目標和主要指標外，可分為四個方面。第一方面措施2條，著眼于摸清情況、建立健全法規標準體系，夯實兩大基礎；第二方面措施2條，突出農用地分類管理、建設用地準入管理兩大重點；第三方面措施3條，推進未污染土壤保護、控制污染來源、土壤污染治理與修復三大任務；第四方面措施3條，強化科技支撐、治理體系建設、目標責任考核三大保障。為了便于貫徹落實，每項工作都明確了牽頭單位和參與部門。
第一條，開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況。2018和2020年底前，分別查明農用地和重點行業企業用地污染分布及其環境風險。建立土壤環境質量狀況定期調查制度。提高信息化管理水平，建設土壤環境質量監測網絡，到2020年實現監測點位所有縣（市、區）全覆蓋。 第二條，推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系。配合完成土壤污染防治法起草工作。完善土壤污染防治相關技術標準和規范。明確監管重點，以鎘、汞、砷、鉛、鉻等為重點重金屬，以多環芳烴、石油烴等為重點有機污染物，以有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等為重點行業，以產糧（油）大縣、地級以上城市建成區為重點區域。建立專項環境執法機制，全面強化土壤環境監管。
第三條，實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全。按污染程度將農用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類，以耕地為重點，分別采取相應管理措施。到2020年，輕度和中度污染耕地安全利用面積達到4000萬畝，重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到2000萬畝。
第四條，實施建設用地準入管理，防范人居環境風險。建立建設用地調查評估制度，逐步建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，分用途明確管理措施。嚴格用地準入，將土壤環境質量作為用地和供地等的必要條件，合理確定土地用途，加強城市規劃和供地管理。落實監管責任，實行部門聯動。
第五條，強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染。嚴格查處向未利用地非法排污等環境違法行為。防范建設用地新增污染，對于相關建設項目，在環評中增加土壤污染防治要求。根據土壤等環境承載能力，合理確定區域功能定位、空間布局。
第六條，加強污染源監管，做好土壤污染預防工作。嚴控工礦污染，建立重點監管企業名單。嚴防礦產資源開發、涉重金屬行業、工業廢物處理和企業拆除活動污染土壤。控制農業污染，加強化肥、農藥、農膜、畜禽養殖污染防治和灌溉水水質管理。減少生活污染，做好城鄉生活垃圾分類和減量，整治非正規垃圾填埋場，建立村莊保潔制度，強化鉛酸蓄電池等含重金屬廢物的安全處置。
第七條，開展污染治理與修復，改善區域土壤環境質量。按照“誰污染，誰治理”原則，明確治理與修復主體。以影響農產品質量和人居環境安全的突出土壤污染問題為重點，制定實施治理與修復規劃，強化工程監管。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到1000萬畝。
第八條，加大科技研發力度，推動環境保護產業發展。整合各類科技資源，加強土壤污染防治基礎和應用研究。加大適用技術推廣力度，加快成果轉化應用。推動治理與修復產業發展，放開服務性監測市場，加快完善產業鏈，形成若干個綜合實力雄厚的龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業。發揮“互聯網 ”作用，推進大眾創業、萬眾創新。(來源：環保部)
